基层党组织建设的问题与探索

——在中央党校座谈交流会上的发言提纲

党的十八大报告指出，“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础”。由此不难看出，基层党组织建设工作的重要性。但是，随着经济社会的发展，基层党组织建设面临着许多新形势，遇到了很多新问题，也对我们提出了新的要求。下面，结合工作实际，谈一些粗浅的看法与体会，向各位领导进行汇报。

一、农村党员管理要坚持“纳新”与“吐故”两手抓。农村党员的发展和管理，是农村基层组织建设的基础性工作。抓好农村党员发展工作，不断壮大党的队伍，既是加强党的农村基层组织建设的需要，又是充分发挥党员先锋模范作用，全面建设实现农村小康的根本要求。但是近年来，在农村党员发展上存在着一些不容忽视的问题，比如，农村青壮年外出打工较多，村党支部看不到、管不着，选人育人渠道受到很大限制，农村好“苗子”难找，青年党员难以发展；党员结构不合理，党员队伍年龄普遍偏大，素质水平较低，不仅难以带领群众发展经济，自己还需别人扶持，难以发挥模范带头作用。特别是农村党员“近亲繁殖”现象，少数村党支部书记在任期间，为了巩固自己的地位，扩大自己的个人势力，维护家族亲朋的小集团利益，以亲疏关系定党员发展对象，不考虑发展对象的个人素质和群众基础，使党员队伍成为清一色的自己人，或者自己人在党员队伍中占多数，村党支部成了自己的“家天下”,严重影响了党在群众中的形象和威信。

解决这个问题，关键是要牢牢把住党员的入口关，让群众参与进来，使选出的党员真正代表群众意愿。比如，在发展党员上，XX实行了“两推两决三公示”机制。“两推”，就是在确定入党培养对象前，首先由群众以户为单位派代表对申请入党的人员进行投票，超过半数的，方能列为初选对象，然后再召开党员大会，以投票方式从入党初选对象中推荐出培养对象。“两决”，就是党支部在接受预备党员和研究预备党员转正时，要召开党员大会，采用设立独立填票台、无记名投票方式进行表决。“三公示”，就是对票决确定的入党培养对象、预备对象和转正对象，以书面形式向全体党员和群众进行公示，进一步征询党员和群众的意见。近三年来，通过这一办法，XX共发展农村党员956名，使一大批致富和带富能力强的农村优秀人才，被吸纳到党员队伍中来，在一定程度上也避免了发展党员家族化的问题。

在严把党员入口关的同时，还要畅通出口。党员不能一定终身，而是要能进能出。有的党员在刚入党时很积极，但是随着时间越来越长，积极性、主动性就会变得越来越弱，甚至有的已经不再符合党员条件。对于不符合党员条件的，就要坚决清除出党员队伍，否则就会影响党员的形象，影响党群关系。在这一方面，XX实行了“党员民意否决制”，就是每年让群众对党员进行公开评价，对自己不满意的党员投否决票，否决票超过1/2的清理出党员队伍。下一步，建议在党员的“进”与“出”上面进一步完善机制，既“纳新”又“吐故”，从而使党员队伍永葆先进性和纯洁性。

二、发展基层民主重在村务公开的监管。规范村务管理工作，是发展基层民主，增强基层组织的凝聚力和战斗力，推动广大农村党员干部群众积极参与民主决策、民主管理、民主监督，维护村集体、村干部、村民根本利益，从源头上预防和治理腐败现象发生的根本途径。但在当前农村村务上还存在着一些问题，比如，有的村村务公开不及时、不真实、不全面，公开表面事项多，深层次问题少，尤其是村财务的收支公开透明度不高，避重就轻，避实就虚，有的半露半遮，“犹抱琵琶半遮面”。有的村在财务制度执行上存在“三不严”：限额审批制度执行不严，超权限签批、支出事项、金额不真实等现象突出；财务结算制度执行不严，未按上级要求进行结算的村还占很大比例，甚至还有未登账现象；现金管理制度执行不严，公款私存、坐支现金等现象突出。有的村村务执行随意，全凭支部书记意愿，缺乏有效监管，等等。这些问题的存在，使村两委的公信力打了折扣，也让村干部贪污、挪用、私分、私存公款和出纳短款等违法违纪违规行为时有发生。

防止这些问题的发生，最关键就是要加强监管。在这方面，XX也进行了一些探索，实行了“一建两强三规范”办法，“一建”，就是立村民监督委员会，独立行使监督权，公布村务监督结果，并对村民的询问质疑作出解释说明。“两强”，就是强化村务公开和强化农村会计委托代理。公开以村财务为重点，逐笔逐项公开；乡镇工业区在村服务中心建立村级会计委托代理，负责编制、登记、填报各种农村财务统计报表，制定村集体财务管理制度，负责村集体资产清查、登记，农村“三资”审计，农村会计培训等。“三规范”，就是规范年度审计、离任审计和审计报告。同时，我们还实行了“村财乡管”，在保证村集体资产的所有权、使用权和决策权三权不变的前提下,由乡镇代管村级财政，监督村级财务，有效杜绝了村干部铺张浪费、乱开支的现象。在前不久召开的全国农村基层党建工作座谈会上，中央政治局常委、中央书记处书记刘云山同志强调，要推进村务监督为重点加快完善乡村治理机制，成立村务监督委员会。下一步，我们将按照中央部署，成立村务监督委员会，进一步强化监督的效果，让村务更加透明、更加规范。

三、流动党员的管理要做到“双向”发力。随着改革的不断深化和社会主义市场经济的不断发展，各类人员在产业之间转移和地区之间流动日益频繁，外出务工经商和人才流动中的党员也越来越多，流动的范围也越来越广。加强和改进对流动党员的管理，使他们在流动中能够及时参加党的组织生活，接受党组织的教育管理和监督，发挥先锋模范作用，是党员管理的一个新课题，也是新形势下加强党的建设的一项十分紧迫的任务。但对这些流动党员的管理，难度还是较大的，他们大多数都是一年只回一次家，跟流出地党组织只见一次面，个别的甚至不见面，并且一旦流出还很难联系；再加上他们到打工企业后，很大一部分不表露自己的党员身份，也使得流入地党组织对流动党员的情况难以掌握。由于长期不参加组织生活，流动党员的身份和党员意识就会逐渐淡化。

如何加强对他们的管理？我认为流出地和流入地应该“双向”发力。一方面，流出地要加强对流出党员的联系沟通力度，及时掌握他们的信息，在流出党员分布比较集中的地区，可以建立流动党支部，开展组织活动，使农村外出务工党员“出入有家”，“离乡不离党，流动不流失”，始终与党组织保持密切联系。XX在这个方面的做法主要是建立流动党员信息卡，定期沟通联系，及时掌握情况。比如，在今年农村两委换届中，我们及时向每一名流出党员，发送了一封明白信，告知两委换届的时间，希望他们能够按时参加，对不能参加的，征询他们的意见，可电话投票或委托代理人投票，既增强了他们的党员意识，又保证了他们党员权利的正常行使。另一方面，流入地的党组织，要做好外来务工党员的信息采集工作，及时了解外来流动党员的相关情况，并加强与流出地党组织的沟通，共同做好管理服务工作。比如，XX有两个省级工业园区，外来务工人员较多，对此，我们定期到企业摸底，掌握流动党员情况，建立流动党员数据库，并在符合条件的企业成立党小组，并选派党建指导员进企指导党建，指导开展党内生活，这样既加强了管理，又能激发党员发挥模范作用，促进企业发展。

四、农村两委换届关键要做到选优配强。基础不牢、地动山摇。做好农村这个最基层组织的换届，对于巩固党的执政基础，提高党的执政能力具有十分重要的意义。但是，村两委换届，在各级党委、政府换届中，可以说历时最长、难度最大、矛盾最多、突发情况也最多。比如，有的村民民主意识不高，不重视自己手中所拥有的民主权利，只注重眼前的蝇头小利，谁答应的好处多就选谁；有的村因为土地、补偿款等历史遗留问题较多，一到换届时就会集中爆发，造成越级访和集体访；有的村宗族问题、派性问题比较突出，有些农民在看问题和处理问题时，首先想到的是家庭，其次是家族，再次是宗族。换届选举时，家族、宗派都可能形成一方势力，影响正常的选举工作。所以，每次村两委换届选举，县、乡两级都会提前做大量的工作。比如，在村两委换届中，XX坚持“党委主导、县乡共管、依法依规、一村一策、选优配强、打击非法”的原则，严格筛选后备人才，确保把有理想信念和奉献精神，能带来希望；有经济头脑和致富本领，能带领发展；有良好品行和公道之心，能带出和谐的“三有三带”型优秀人才选进两委班子，实现选优配强的目标。今年，XX两委换届在邯郸市率先实现了村党支部换届率100%，村委换届率100%。但是，乡村两级反映比较突出的一个问题是，目前村两委干部任期为三年，这三年中，第一年要进行业务培训，第二年刚进入角色开展工作，第三年就要开始考虑下次换届的事情，这在一定程度上造成了农村刚平稳下来，还没有大的工作进展，就要开始新一轮的换届选举，这不利于农村的稳定、不利于农村工作的开展。所以，建议适当延长村两委班子的任期，比如与市、县、乡党委、政府换届同步，由三年变为五年，这样既对新一届两委班子更好地按照自己的施政路径开展工作有好处，对农村的和谐稳定也有很大的好处。

五、基层党组织生活应做到严格规范。严格党的组织生活，是加强对党员的教育、管理和监督的重要措施，是维护党员队伍纯洁性，保持党的先进性和战斗力的重要手段。但是，当前基层特别是农村党内组织生活在其内容、参与度、组织形式和质量等方面还不同程度地存在着不少问题，主要表现在，一是党员的党性意识淡薄，参加组织生活积极性不高，一些党员甚至把参加组织生活当作一种“负担”，不想参加党组织生活。二是管理不到位，缺乏对党员的教育、管理、评价、考核等有效的监督制约机制和激励约束机制，结果造成参加组织生活的人数下降，质量不高，甚至不能正常开展。三是组织生活内容陈旧，对党员关注的热点把握不准，组织生活就是念念文件、读读报纸，不联系实际，针对性不强。组织生活的不规范，使得对党员的教育和管理就有所欠缺，使得他们不能更好地发挥先锋模范作用。今年，省委巡视组对邯郸市反馈的整改意见中，就提到党内政治生活不规范这一点。对此，XX县委高度重视，制定了《严格党组织和党员干部党内政治生活的整改方案》，进一步规范了“三会一课”、民主生活会等党内生活的召开时间、组织方式与内容等。同时，加强监督检查，定期不定期地对农村党组织生活情况进行明察暗访，对发现的问题，严格进行整改。下一步，我们将以“三严三实”专题教育中的民主生活会为重点，进一步严格党内生活，确保让党的组织生活更加严肃、更加规范。

六、基层党建运行要发挥好阵地作用。村级组织活动场所处在我们党联系群众、组织群众、服务群众的最前沿，是党在农村执政的主阵地。加强农村党组织阵地建设，既是一项事关党在农村执政基础的政治任务，更是一项事关抓基层、打基础，增后劲、促发展，需要我们紧抓不懈、常抓不懈的基础工程。但是，由于重视不够、资金缺乏等原因，仍有部分村庄没有村级阵地或者阵地管理不善、作用无法发挥等问题，突出表现在：一是缺少经费无钱办事。绝大部分村属于“吃饭型”财政，经费主要来自上级拨付，自身无力在阵地建设上进行投入。特别是部分城中村无村集体土地，购买土地费用太高，仍然存在较大资金缺口。二是作用发挥不到位。有的村只是简单的利用阵地办公、开会，村级阵地使用率不高，政治活动中心、教育培训中心、经济服务中心、文化活动中心和矛盾纠纷查处中心的功能作用没有有效发挥。三是存在管理不规范的问题。有的村虽然建立了图书室、活动室、卫生室，但缺少专门的管理人员和工作人员，文化室书籍过于陈旧、活动室活动项目单一、卫生室缺少必要的医疗设备和医务人员，造成办公阵地基本处于闲置状态。四是活动场所缺乏吸引力。个别村级办公阵地绿化、美化不够，休闲娱乐设施缺乏，对群众的吸引力不强，老百姓除了去办事以外，很少到村级办公阵地去锻炼休闲娱乐。比如，XX共有234个行政村，在年初的时候共排查出26个村无活动场所或场所不健全。对此，我们按照省、市委要求，在全县大力开展了软弱涣散基层党组织整顿工作，特别是把活动场所建设作为重点，实行了县领导联系、乡镇主要领导分包、县直单位帮扶、工作组驻村、第一书记进村“五位一体”捆绑责任制，并且实行“四合一”资金筹措办法，即县财政拿出80万元作为启动资金，从党费中拿出10万元，帮扶部门出资不低于2万元，乡镇给每村出资不低于1万元。截至目前，26个村中已有13个村活动场所主体完工或投入使用，另外13个村正在紧张施工，年底前可全部投入使用。同时，为使村级阵地更好地发挥作用，为群众办好事，让群众好办事，按照省委“三级平台、两个代办”工作要求，我们探索实行了“121N”工作法，即一个阵地、两级平台、一体服务、N项活动。一个阵地，就是村级活动场所，两级平台，就是乡、村便民服务平台，一体服务，就是村内各项便民服务工作，N项活动，就是组织党员学习、义务劳动、组织群众开展文体娱乐活动、组织各项村内议事活动等。下一步，为切实解决村两室运行维护及作用发挥问题，建议一是严格加强阵地管理。明确各村的管理使用、设施设备的维护维修以及安全防范工作责任，建立各村值班制度，确保活动场所环境整洁、高效运行。二是切实搞好服务。依托村级办公阵地，采取举办培训班、举行报告会、组织专题研讨、现场咨询等形式，讲授市场经济和科技知识，播放科教片，为群众生产生活提供全方面服务。

七、农村党支部书记要解决好“老有所养”。“群雁高飞头雁领”，“火车跑得快，全凭车头带”。做好农村工作关键在农村党支部书记，村支部书记就是村级班子的关键“车头”。实践证明，支部书记素质高，表率作用好，党支部的战斗力就高，村里各项工作就搞得红红火火，村里的面貌就日新月异。但是支部书记面临的一个现实问题是，离任后的养老保障问题。离岗后，他又成了地地道道的农民，除了种地，啥收入也没有。用村里人话来说，“台上十年功，下台一场空”；“辛辛苦苦几十年，还得回家去种田”；“干的是硬任务，端的是泥饭碗”；“在职没奔头，离职没靠头”。村干部待遇低且退休没有养老保障，岗位吸引力低，致使农村党员能人纷纷外流奔“钱程”，外出的农村党员能人又普遍不愿回乡任职，导致一些地方出现村干部尤其是村支部书记难培养、难选拔，干工作的热情不高等现象。在解决村两委干部的待遇上，我们一方面是提高村干部工资待遇。全县村“两委”干部的职务补贴全部按新标准执行,村党组织书记职务补贴15684元/年，已高于省定标准15659元/年，村委会主任和其他“两委”干部职务补贴也按照省定标准发放。（全县农村党组织书记基础职务补贴为1307元/月，村主任为700元/月，其他村“两委”干部为175元/月，其中村党支部书记、村主任职务“一身兼”的为1657元/月）。另一方面是强化村干部政治激励。对表现优秀、群众认可度高的村支部书记，转为财政费，近年来，已有2名村支部书记转为财政费，1名村支书被录用为乡镇公务员。下一步，建议建立更加广泛的村支书养老保障机制，切实解决退休老支书“老有所养”问题，解除他们的后顾之忧。

八、发展农村集体经济要因村制宜。农村集体经济是农村各项工作正常运转的保障。实践充分证明，集体经济没有一点实力，村级组织就难以从物质上为群众的生产生活提供服务，基层干部说话就没人听；凡是集体经济实力强的村，基层党组织都能为群众创造更好的生产生活条件，村干部的威信就高，党群干群关系能够明显改善。但是从实际情况来看，欠发达地区的很多村没有集体收入或者收入很少。据河北省委组织部统计，目前河北绝大多数行政村集体经济还是空白村，服务和办事能力很弱。少部分拥有集体经济收入的村，也主要是以集体土地承包费为主，培育经济增长点的办法不多，村集体经济非常薄弱，许多甚至还是空壳村、负债村，连村级的日常公用开支和正常的生产发展需要都无法满足。特别是多数村为传统农业村，一无矿业，二无三产，仅有一些机动耕地，远离城市，地处偏僻，自然环境条件差，交通不便，这也成为集体经济难以发展的客观制约条件。XX也面临着这个问题，全县234个村中有集体经济收入的只有68个，71%的村无集体经济收入，村班子无钱办事问题突出，制约了村里发展。针对这一问题，我们对无集体收入村的集体资产、资源进行全面清理登记，坚持从小干起、从零干起，调动一切可以利用的资源，采取承包、租赁、流转等方式，盘活集体资产，探索出适合自己发展的模式；对有区位、资源等优势的，大力发展农业休闲观光游、禅文化旅游等优势产业。力争今年消除20%无集体收入的村，三年内全部消除。比如，XX具有优越的红色文化资源，毛泽东、刘少奇、周恩来等老一辈革命家曾亲临XX视察棉花生产，并建有毛主席视察XX纪念馆，依托这一资源，我们规划设计了红色旅游专线，大力发展红色旅游产业。再比如，XX具有悠久的禅宗文化历史，佛教禅宗第二代祖师、中国一祖慧可大师曾在XX讲经说法，并留下匡教寺、二祖寺等佛宗圣迹，依托这一资源，我们将重点推进二祖村开发建设，着力打造禅源小镇。下一步，建议上级进一步完善扶持措施，研究制定加快发展乡村经济的具体措施，采取政策扶持、财政倾斜、引导信贷等办法，切实加大对乡村经济发展的扶持力度。

九、加强干部队伍建设要做到公开透明。干部队伍建设是基层党建工作中的一项重要内容，尤其在当前从严治党进入新常态的形势下，建设一支政治坚定、纪律严明、作风过硬、勤政为民的干部队伍更加重要。只有始终抓好干部队伍建设，打造一支高素质的干部队伍，才能更好统筹推进改革开放、发展经济、改善民生、党的建设等各项工作，才能不断提高我们的执政能力、执政水平，团结和带领广大人民群众推动经济社会持续健康发展。而干部队伍建设中最引人关注的就是干部的选拔任用，不可否认，当前干部考察还存在简单化、程序化、机械化的现象，往往以票取人、以考察材料量人、以现任职务表现识人，致使对考察对象了解不全面、不彻底。干部推荐方式还有待完善，注重组织推荐和领导干部个人推荐，对群众推荐和个人自荐重视不够，推荐环节民主意识还有待提高。选拔和任用干部视野不宽，对长期在一线岗位上踏踏实实、默默无闻的干部，政治上关心不够，在一定程度上影响了他们的工作积极性。为进一步提高干部队伍质量，XX对干部选拔任用工作进行了积极探索，主要实行了四项制度：一是常委会票决制。常委会讨论决定乡局级领导干部任免等事项时，采取一人一票，无记名投票表决，充分体现填票人的意愿。二是全委会票决制。常委会票决提名县直、乡镇党政正职拟任人选后，召开全委会进行投票表决。三是审查把关制。对拟提拔干部人选在党风廉政建设、遵纪守法、计划生育、社会治安综合治理及其身份、人事档案等方面的情况由纪委、组织部分别进行严格审查后，提出书面审查意见，明确说明能否被提拔使用，切实防止带病提拔。四是全程通报制。常委会和全委会票决干部后，将提拔干部的基本情况、任职情况和考察得票情况，通过文件、媒体、公开栏等多种形式向社会通报，广泛接受社会监督，保证了各项机制的落实和干部任用工作的阳光运行，2009年被中纪委、中组部确定为全国首批“县委权力公开透明运行工作试点县”。近三年来，全县共研究科级干部688人，其中，提拔正科79人、副科164人，平级调整360人，重用25人，免职60人，干部群众比较满意，社会各界反响良好。

另外，在基层公务员队伍的管理上，普遍存在的一个问题就是公务员身份难以解决。按照《公务员法》，获得公务员身份主要有两条途径，一是考录，二是调任。考录就是凡进必考，参加国家和省市组织的公务员考试。调任就是从企事业单位到公务员岗位任领导职务的，可获得公务员身份。但实际上，很多干部还没有解决公务员身份问题，导致基层公务员数量偏少，也在一定程度上影响了他们的积极性，而且由于这部分人不是公务员身份，也无法享受公务员职务与职级并行的政策。此外，由于身份限制，也不能跨地区调任，等等。建议有关部门能够进一步细化公务员管理办法，使符合条件的人尽快获得公务员身份。

十、要注重加强非公企业党建。非公有制经济组织是党的建设工作的一个重要领域。在非公有制经济组织中建立党的组织，开展党的工作，加强党的建设，充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，是引导非公有制经济健康发展的现实需要。2012年，中央办公厅就出台了《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见》，但是近年来，非公有制企业由于其特殊性，导致党建工作受到一定的局限，非公企业党组织覆盖率低或者党组织名存实亡，不能正常发挥作用。主要表现在：一是组建上还存在一定困难。由于非公企业党员人数少且流动性强，再加上一部分党员不愿意把党组织关系转到非公企业，使大多数非公企业都不具备单独建立党组织的条件。比如，XX共有197家非公企业，成立党组织的只有55家，其中能够正常开展组织生活的仅有28家。二是作用发挥还不太显著。由于在非公企业中，业主大多不是党员，绝大多数党员都是受雇于业主的职工，主要从事企业生产，党组织活动的时间、经费、效果得不到有效保证。三是工作缺乏主动性。相当一部分非公有制企业不能妥善处理生产经营和党建工作的关系，开展党建活动缺乏主动性，甚至有“推”、“拖”现象，党建活动难开展、开展难的问题突出。四是组织管理松散。在一些非公有制经济组织中的党组织与有关部门党委只是松散的挂靠关系，难以形成有效的工作体系和工作程序，再加上非公有制企业受市场影响大，变化快，党员的流动性也很大，不少党员处于游离状态，也增加了管理的难度。特别是发展党员的工作从总体上看比较慢，不能满足实际工作的需要。

    针对这些问题，XX一直在探索加强非公企业党建的有效途径，一方面，对非公企业党组织书记实行“八化”管理制度，即组建动态化，根据企业党组织建设情况，制定相应的工作任务目标，实行分类分级动态管理；隶属明晰化，明确企业党组织书记的管理；队伍优质化，培养一批政治强、业务精的企业党员队伍；阵地标准化，规范党员活动场所，配齐必要的办公设备；活动经常化，定期开展“三会一课”、研讨座谈、学习交流等活动；制度规范化，建立完善党员发展、日常管理、民主评议等制度；作用实效化，发挥党员的先锋模范作用，促进企业发展；保障多元化，采取企业出一部分、财政补一部分、党费留一部分的办法，保障非公企业组织建设正常开展。另一方面，实行百分考核办法，就是将阵地建设、制度规范、发展党员、台账资料、活动开展、作用发挥、工作反馈等方面内容细化成100分，定期进行考核。XX的做法被《人民日报·内参》刊登，得到了中组部的关注，今年1月22日，中组部组织二局到XX进行调研，对XX的做法给予了充分肯定。下一步，我县将在企业建设、发展的过程中同步推进党的组织建设、阵地建设、队伍建设、骨干培养和活动的正常开展，确保非公企业党组织作用的充分发挥。

以上汇报，不妥之处，请各位领导批评指正。同时，我将以这次座谈会为契机，扎实履行党建第一责任人责任，认真学习各位领导和兄弟县的好经验、好做法，努力把基层党组织建设抓的更实、更好、更有成效。